2006年5月10日，美國國際開發署（USAID）工作人員在約旦河西岸城市拉馬拉的國際關懷協會（CARE international）倉庫內，準備裝載兩輛卡車的醫療援助物資，這些物資將被運往加沙地帶。（圖片來源: JAMAL ARURI/AFP via Getty Images)
【看中國2025年2月22日訊】川普(特朗普)總統第二任期開始以來，對聯邦政府展開了大刀闊斧的審查、改革、裁員，其規模之廣、力度之大百年來前所未有。馬斯克領導下的政府效率部(DOGE)首先鎖定了國際發展署(USAID)。繼1月20日總統行政命令暫停所有美國對外援助後，從1月28日開始，國家發展署的工作人員和承包商逐漸被停職或者解雇。位於賓夕法尼亞大道1300號里根大樓的國際發展署被摘牌，網站被關，數萬承包商瞬間失業。
雖然在法律意義上國際發展署一直都是國務院的下屬機構，但過去幾十年已經資金豐沛、項目繁多、根深葉茂。川普政府從國際發展署開刀從政治上來說是合理之舉——畢竟一個負責對外援助的機構牽涉國內利益相對較小，不易引起國內選民的共鳴和支持。但是鑒於國際發展署的歷史和在華府外交政策圈的影響力，選擇先針對國際發展署對華盛頓的政治生態無疑具有敲山震虎、殺一儆百的巨大示範效應。目前看來，國際發展署最有可能的結果是被重新歸於國務院直接管轄，同時削減大部分員工以及預算。
自國際發展署被鎖定後，政策界對川普政府決定的批判大多數集中在美中戰略競爭這個角度。業界前輩紛紛下場，譴責美國將對發展中國家的影響力和軟實力拱手讓人，在美中外交角逐中自毀長城、不戰自敗。這一邏輯無可厚非，畢竟在今天華盛頓的政治生態下，大國競爭幾乎是屢試不爽、不容辯駁的政治敘事。而且美國極大降低自己國際發展援助，同時從世界衛生組織和人權理事會等聯合國多邊機構退圈，僅僅從佔比來看也會提高中國在國際發展援助中的權重。
但是仔細推敲，中國真的可以取代美國國際發展署留下的真空嗎？答案並非如此直截了當。
中國外援相形見絀
根據美國政府對外援助網站https://foreignassistance.gov所發布的信息，2023財政年度，美國國際發展署的預算為420億美元，其中最大的類別是「政府治理「170億美元，其次包括人道主義援助94億美元，衛生健康和人口70億美元，行政開支35億美元，農業13億美元，教育11億美元，基礎設施7.4億美元，經濟發展7.2億美元以及其他類別16億美元。
當然，國際發展署並不是唯一執行美國對外援助的政府機構，美國國務院也有180億美元的外援資金，財政部、農業部等等各自都有外援預算，不過規模較小。
相比之下，中國的對外援助規模無疑相形見絀。根據2021年版的中國對外援助白皮書《新時代的中國國際發展合作》，2013年至2018年，中國對外援助金額為2702億元人民幣，按照2015年的匯率大致相於415億美元，平均每年69億美元。歷史同期，國際發展署6年間的總預算為2290億美元，平均每年382億美元。就規模來說，中國外援是國際發展署外援的18%。
就類別來說，美中之間的差異更具重要意義。根據中國政府的正式文件，中國對外援助主要包括三個類別：無償援助、無息貸款和優惠貸款。在2013-2018年6年中，中國的無償援助佔對外援助總額的47.30%，重點用於幫助其他發展中國家建設中小型社會福利項目以及實施人力資源開發合作、技術合作、物資援助、南南合作援助基金和緊急人道主義援助項目；無息貸款佔對外援助總額的4.18%，主要用於幫助其他發展中國家建設社會公共設施和民生項目；而中國外援最大的類別在於援外優惠貸款，佔對外援助總額的48.52%，用於幫助其他發展中國家建設有經濟社會效益的生產型項目和大中型基礎設施，提供成套設備、機電產品、技術服務以及其他物資等。
中國援助貸款成債務負擔
援外優惠貸款是誤解最多的類別。中國外援優惠貸款本金由中國進出口銀行通過市場籌措，貸款利率低於中國人民銀行公布的基準利率，由此產生的利息差額由國家財政補貼。援外優惠貸款本金不是外援，但是利息差由外援補貼。在2009年以前，中國援外優惠貸款只佔外援總額的27.2%，這一比例在2010-2012年間提高到55.7%，在2013-2018年期間回落到48.5%。優惠貸款佔比增長同中國在欠發達國家「資源換基建」的經濟策略息息相關，優惠貸款促進中國勞務和貨物出口，產生的貸款由借貸方通過資源償還。這一做法曾被冠名為「安哥拉模式「，在非洲盛行一時。
在一帶一路和優惠貸款的大力帶動下，中國的基建出口風靡全球南方，但當貸款支付成為現實問題，中國的貸款很快變成了借貸國的沈重債務負擔，尤其在2020年新冠疫情以來成為拖累欠發達國家經濟運轉的重大阻礙。二十國集團「暫緩債務償付倡議」(DSSI)應運而生，中國作為很多發展中國家的最大單一國家債權人不得不同多國進行債務重組。援外資金在債務重組過程中起到何種作用，外界無從得知。
如果將中國和美國的對外援助作一比較，中國外援規模較小，外援的主要方向向優惠貸款傾斜，促進中國產品和勞務輸出，同時為中國在國際市場上爭取資源與原材料。由於中國優惠貸款傾向於支持大型基礎設施項目，美國國際發展署在基礎設施上的投入無法與中國的投入相比較。
更有意思的比較在於美中之間在發展中國家能力建設方面的投入。政府治理是國際發展署的工作重點，資金投資大約為國際發展署總預算的40%，一些具體的工作方向包括支持、培養公民社會、政治參與、政黨黨建和能力建設、選舉培訓、選舉觀察、青年、婦女及少數族裔參政等等，力圖將受援國的政治治理向民主和人權方向引導。
中國外援很明顯不包括此類內容，但是中國對受援國的政治治理能力建設並不缺席，投資的主要是政黨執政能力、中國共產黨的執政歷程和治理經驗、中國改革開放的實踐等等。
單就能力建設來講，美國撤出確實會留下一定空間，但是華府也有一句俗語：「在華府沒有任何勝利或者失敗是永久的。」美國外援政策如何發展，尚未塵埃落定。
